Правы ли были депутаты Кнессета, отклонив в начале 2002 года законопроект о введении в Израиле конституционного суда?
В государствах, где существует формальная конституция, не раз возникала проблема, связанная с решением вопроса о действии закона, противоречащего букве и духу конституции. В демократических странах сложились две основные модели конституционного правосудия. При первой модели конституционный контроль осуществляется общей судебной системой; правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или Верховный суд. В ряде европейских стран явно преобладает вторая модель: здесь конституционное правосудие вверено специальному органу — Конституционному суду, который не связан непосредственно с общей системой судопроизводства. В большинстве европейских стран члены парламента принимают активное участие в комплектовании конституционного суда, причем в отдельных странах (как, например, в Германии и Бельгии) состав конституционного суда практически полностью определяется представителями репрезентативной власти.
В Израиле нет конституции. До настоящего времени Кнессет принял одиннадцать основных законов, в том числе и утвержденный в новой редакции в 1984 году Основной закон о судопроизводстве. В отличие от многих европейских стран, в Израиле нет закона о конституционном суде, и не существует конституционного суда как отдельной инстанции в структуре государственной власти. Согласно принятой практике, закрепленной в одном из положений Основного закона о судопроизводстве, функции контроля за доскональным соблюдением законов государственными институтами возложены на Верховный суд, выступающий в таком случае как Высший суд справедливости (БАГАЦ). В начальный период существования государства Высший суд справедливости рассматривал почти исключительно индивидуальные конституционные жалобы граждан по поводу нарушения их прав и свобод. С течением времени, однако, в Высший суд справедливости стали подаваться иски о соответствии принятых Кнессетом решений основным законам страны. Хотя в вердикте по иску Каниэль против министра юстиции и других (1973), Верховный суд отчетливо констатировал, что «при нашем конституционном строе постановления Кнессета как законодательной власти являются законом, в то время как судебные органы должны комментировать решения Кнессета и осуществлять их, а не отменять или изменять их», Верховный суд не счел нужным самоустраниться от рассмотрения подобных исков: так, например, в 1981-1982 годах Верховный суд дважды отменял принятые Кнессетом законодательные акты как несоответствующие Основному закону о Кнессете. В последние годы подобная практика стала повсеместной; более того, 24 сентября 1997 года Верховный суд впервые признал одно из положений принятого Кнессетом закона антиконституционным, чем окончательно утвердил себя в качестве конституционного суда. Произошло это без принятия Кнессетом каких-либо законодательных актов в этой сфере.
В этой связи имеет смысл упомянуть об одном малоизвестном сегодня факте: в 1975 году бывший членом парламента от правящей Рабочей партии министр юстиции Хаим Цадок представил проект Основного закона о законодательстве. Проект этот включал указания по защите всех основных законов и уполномочивал Верховный суд отменять любой закон, противоречащий какому-либо из основных законов и принятый в отсутствие абсолютного большинства членов Кнессета (61 из 120). Председатель Кнессета, Исраэль Ишаяху, заявил, что этот закон «нанесет ущерб суверенитету Кнессета», вследствие чего министр юстиции отозвал свой законопроект. До сегодняшнего дня проект Основного закона о законодательстве более не рассматривался.
Действуя в качестве Высшего суда справедливости и рассматривая ежегодно тысячи исков граждан против решений органов государственной и муниципальной власти, Верховный суд Израиля внес огромный вклад в утверждение либеральных прав и свобод личности в стране. Такие важные права, как право на свободу печати, право на свободу совести, право на свободу митингов и демонстраций до сих пор не зафиксированы ни в одном из израильских законов. Эти права защищены именно вердиктами Верховного суда, что позволяет оценивать высшую судебную инстанцию страны как основной гарант обеспечения прав и свобод граждан. Доступность Верховного суда, куда может обратиться каждый гражданин Израиля и житель контролируемой израильскими войсками территории, также является важнейшим позитивным фактором, которым невозможно пренебречь.
Говоря о деятельности Верховного суда Израиля в качестве Высшего суда справедливости необходимо отметить четыре особенности. Во-первых, Высший суд справедливости лишен права предварительного конституционного контроля (которым обладают конституционные суды в ряде европейских стран, как например, во Франции, в Португалии и в Румынии); иначе говоря, судьи отказываются рассматривать степень легальности того или иного законопроекта, имеющего те или иные шансы быть принятым Кнессетом, пусть даже он и прошел утверждение в предварительном, первом и/или втором чтении (лишь благоприятное голосование в третьем чтении придает законопроекту статус закона). В июле 1999 года член Кнессета Авигдор Либерман подал в Высший суд справедливости иск, требовавший признать заведомо незаконной инициированную тогдашним главой правительства Эхудом Бараком процедуру внесения изменений в Основной закон о правительстве (смысл данной поправки, впоследствии утвержденной Кнессетом, сводился к отмене существовавшего ограничения членов кабинета министров, что позволило премьер-министру увеличить число членов кабинета с 18 до 23). Высший суд справедливости отказался рассматривать иск А. Либермана, отметив, что в его функции входит последующий конституционный контроль принимаемых законов, а не их предварительный экспертный анализ.
Во-вторых, Верховный суд не наделен функцией «абстрактного контроля», которая подразумевает возможность подачи запроса в суд о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Подобным правом в отдельных странах наделяются высшие органы исполнительной власти в лице, как правило, президента или премьер-министра. Израильский закон не наделяет кого-либо из руководителей законодательной или исполнительной ветвей власти какими-либо особыми полномочиями в вопросах конституционного права, что создает ситуацию, при которой все граждане страны имеют равные права подачи индивидуальной или коллективной конституционной жалобы. Кроме того, в отличие от полномочий органов конституционного контроля в таких странах как Франция и Австрия, судьи Верховного суда не могут инициировать рассмотрение вопроса о конституционности тех или иных решений по собственной инициативе. Израильский Высший суд справедливости обладает исключительно правом конкретного (инцидентного) контроля, который предусматривает, что вопрос о конституционности закона или подзаконного акта ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством.
В этом проявляется третья особенность принятой в Израиле системы: Высший суд справедливости подчиняется принципу «связанной инициативы» — иными словами, он не вправе рассматривать вопрос о конституционности нормативных актов, в том числе законов, по собственной инициативе. Эта особенность была отмечена известным юристом и политическим обозревателем Моше Негби в его книге «Свобода прессы в Израиле»: прошло сорок лет, пока в 1988 году Верховный суд получил возможность рассмотреть степень законности полномочий военной цензуры; прецедентный вердикт суда по иску тель-авивского журналиста Ш. Шницера открыл новый этап во взаимоотношениях прессы и цензуры в Израиле. Вместе с тем, практика «судебного активизма», находящее свое выражение в растущем вмешательстве Верховного суда в решения других государственных инстанций, является мощным подстегивающим стимулятором для подачи в Верховный суд исков по любым вопросам: при минимальных расходах по подаче иска (государственная пошлина при подаче дела в Высший суд справедливости крайне невысока) существует реальный шанс добиться достаточно быстрого изменения решений различных органов государственной власти. В настоящее время различными заинтересованными силами инициируется судебный контроль практически любого решение законодательной и исполнительной власти, вокруг которого отсутствует общественный консенсус. В результате, Верховный суд получает возможность вмешаться в почти любое решение Кнессета и правительства, что создает принципиально новую ситуацию: законодательная и исполнительная власть стали своего рода «подготовительными» ветвями власти, чьи решения становятся «окончательными» только после (и в случае) их утверждения властью судебной.
Четвертой структурной особенностью конституционного правосудия в Израиле является то, что в отличие от конституционных судов европейских стран, состав членов Верховного суда Израиля, осуществляющего конституционный надзор, практически не зависит от воли депутатов. Судьи Верховного суда, высококвалифицированные правоведы с большим опытом юридической работы, всегда относятся к высшему сословию, что само по себе создает определенный дисбаланс сил. Однако в израильском обществе важную роль играют не только статусные, но и этнические и культурные характеристики. Подавляющее большинство судей являются светскими людьми, почти все они — ашкеназы. В настоящее время в Верховном суде нет судей — выходцев из стран СНГ, нет и судей — арабов, лишь один судья (профессор Ицхак Энгельрад) соблюдает религиозные традиции. Подобное отсутствие репрезентативности в составе выполняющего функции конституционного надзора Верховного суда серьезно угрожает восприятию обществом его решений и постановлений как легитимных и правильных. Проблема нерепрезентативности состава Верховного суда кажется мне особенно острой из-за позиции самого суда, который в целом ряде вердиктов поддержал принцип «корректирующей дискриминации». Согласно этому принципу при подборе кадров на руководящие должности на государственной службе предпочтение должно отдаваться женщинам и гражданам арабской национальности, ибо в прошлые годы эти группы подвергались негласной дискриминации при назначении на эти должности. Поразительно, но то, что Верховный суд считает проблемой для других, он не считает проблемой для себя.
Произошедшее в 1990-е годы усиление статуса Верховного суда в каком-то смысле привело к качественному изменению характера израильской политической системы, ее трансформации из демократии в меритократию, из «власти народа», осуществляемой через органы репрезентативной власти, во «власть достойных», тех, кого судья А. Барак именует «просвещенным сообществом». По мнению А. Барака, в то время как Кнессет выражает волю нации, роль Верховного суда состоит в определении и отстаивании тех либерально-гуманистических идеалов, к которым нация должна стремиться. Перенося центр тяжести государственной власти из Кнессета и правительства в Верховный суд, судья А. Барак фактически способствует изменению системы координат, в котором происходит социально-политическая жизнь общества. Поскольку решения парламента и правительства почти автоматически подлежат конституционному контролю со стороны Верховного суда, воля народа, выраженная путем всеобщего равного голосования, приобретает фактически лишь право совещательного голоса. Верховный суд стал принимать решения по вопросам, едва ли требующим именно юридического решения. В конце концов, вопрос о том, быть или не быть иерусалимской улице Бар-Илан открытой по субботам для проезда транспорта может решать группа, например, социологов и этнографов с не меньшим успехом, чем коллегия юристов. Вопрос о том, как именно должен быть решен вопрос о призыве учащихся ешив в армию, также едва ли требует именно юридического разрешения — скорее, тема эта находится в социально-политической и нравственно-этической плоскости. Настойчивое стремление Верховного суда принимать обязывающие вердикты по этим и иным подобным вопросам удивляет и настораживает.
Депутаты Кнессета, голосовавшие против законопроекта о введении в Израиле Конституционного суда, аргументировали свою позицию тем, что это, якобы, неизбежно приведет к нежелательной политизации судебной системы. Это мнение представляется мне ошибочным: деятельность Верховного суда в качестве Высшего суда справедливости давно уже находится в эпицентре политических дебатов. В поляризованном до предела израильском обществе жаркие споры возникают буквально по всем вопросам, а потому пользующийся уважением и влиянием Верховный суд, решения которого принимаются большинством населения, крайне важен для поддержания стабильности израильской демократии. Сегодняшний состав Верховного суда таким фактором сплочения и стабильности не является. Мне кажется, что создание в Израиле Конституционного суда, в котором были бы представлены специалисты различного профиля (не только юристы, но и социологи, историки, этнографы, политологи, философы и т.д.), принадлежащие к различным этническим, конфессиональным, статусным, гендерным и возрастным группам, отвечало бы стремлению к достижению хотя бы минимального «общего знаменателя», которого так не хватает в сегодняшнем Израиле. Кроме того, такой суд с куда большим основанием мог бы называться Высшим судом справедливости.
История создания Верховного суда Израиля описана в статье д-ра Рона Харриса «Формирование израильской судебной системы», опубликованной в четырехтомной антологии Открытого университета Израиля «Становление израильской демократии. Первое десятилетие» (книга 4, стр. 56-85).
Роль Верховного суда Израиля в утверждении либеральных ценностей в стране описана в книге проф. Бениамина Нойбергера «Истоки израильской демократии и этапы ее развития», изданной в десятитомной серии Открытого университета Израиля «Власть и политика в Государстве Израиль» (книга 2).
Автор статьи — доктор философских наук, преподаватель кафедры социологии и политологии Открытого университета Израиля.