Решение о принятии в Израиле конституции предшествовало принятию Декларации независимости страны, однако прошло уже пятьдесят два года, а конституции в стране нет до сих пор. Почему?
Как известно, несмотря на решение Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1947 года о том, что после раздела Палестины «учредительное собрание каждого государства — еврейского и арабского — должно ввести демократическую конституцию» и решения о введении Конституции Учредительным собранием Государства Израиль, зафиксированное в Декларации независимости страны от 14 мая 1948 года, конституция в Израиле не принята до сих пор. Еще в декабре 1947 года правление Еврейского агентства поручило Иехуде Пинхасу Коэну подготовить черновой проект, который мог бы стать основой для обсуждения будущей конституции еврейского государства. Два года спустя отдельные члены Кнессета первого созыва пытались добиться включения в Закон о переходном периоде параграфа, обязывающего Кнессет принять единый Основной закон, однако потерпели неудачу, прежде всего — из-за противодействия правящей Рабочей партии, бывшей едва ли не единственной нерелигиозной партией выступавшей против конституции. Парадоксально, но среди противников принятия конституции Учредительным собранием был и д-р Зерах Вархафтиг, назначенный в 1948 году председателем конституционной комиссии Временного государственного совета, а впоследствии ставший депутатом Кнессета и министром по делам религий (этот пост он занимал в 1960-1974 годах).
Кнессет первого созыва не спешил с рассмотрением вопроса о принятии конституции. На протяжении полутора лет — с февраля 1949 по июнь 1950 года — эта тема обсуждалась на девяти заседаниях. Аргументация сторонников принятия конституции сводилась к тому, что, во-первых, в ее отсутствие невозможен реальный контроль над деятельностью правительства, в том числе, и в законотворческой деятельности, а во-вторых, она необходима для недвусмысленного определения границ полномочий государственных структур, прежде всего — силовых; именно конституция является обычно гарантом основных прав и свобод граждан.
Глава правительства Давид Бен-Гурион, выступая в Кнессете 20 февраля 1950 года, в свою очередь утверждал, что опасности, подстерегающие формирующуюся демократию «реальны в государстве, имеющем конституцию, в такой же степени, как в государстве, конституцией не обладающем». Выступая против принятия конституции, депутат Кнессета Давид Бар-Рав-Хай утверждал, что сохранение принципов закона и демократии зависит не от конституции, а от «сознания и уровня политической культуры народа»; в качестве примера противники конституции говорили об огромных различиях между законами и практикой при диктаторских режимах, существовавших в середине ХХ столетия в Германии и в России.
13 июня 1950 года Кнессет большинством голосов поддержал предложение депутата Изхара Харари, поддержанное, в том числе, правящей Рабочей партией, согласно которому конституция будет построена таким образом, чтобы каждый ее раздел представлял собой Основной закон. Комиссии Кнессета по вопросам конституции, законодательства и права было поручено подавать на рассмотрение пленарного заседания Кнессета проекты законов по завершении подготовительной работы над ними. Согласно этому замыслу, основные законы, сведенные воедино, и составят в будущем конституцию страны. Данный компромисс позволил избежать резких столкновений между различными социальными и политическими группами в Израиле, что было крайне важно для государства, лишь за полтора года до этого провозгласившего свою независимость.
Вероятно, мало кто из пятидесяти членов Кнессета первого созыва, голосовавших в поддержку компромиссного предложения И. Харари, представлял, что первый из Основных законов будет принят лишь восемь лет спустя, а сам процесс конституционного законодательства растянется на многие десятилетия. Факт, однако, остается фактом: лишь в 1958 году, когда Кнессет третьего созыва уже приближался к концу своей каденции, был принят первый из действующих на сегодняшний день Основных законов — Основной закон о Кнессете. Впоследствии Кнессетом было принято еще десять Основных законов, однако на протяжении вот уже десяти последних лет процесс конституционного законодательства крайне замедлился: время от времени принимаются новые редакции уже существовавших законов (так, в 1994 году была принята новая версия Основного закона о свободе деятельности, а в 2001 году — Основного закона о правительстве), однако новые Основные законы после 1992 года в Израиле не принимались.
Случайно ли это? Едва ли. Два Основных закона, принятых Кнессетом в 1992 году — Основной закон о свободе и достоинстве человека и Основной закон о свободе деятельности, пересмотренный и утвержденный в новой редакции в 1994 году — привели к существенному изменению как во взаимоотношениях между ветвями власти в стране, так и в статусе Основных законов как таковых.
До начала 1990-х годов Кнессетом было принято девять Основных законов, однако едва ли хотя бы один из них привел к кардинальным изменениям в той сфере, которая относилась к компетенции данного закона. Выборы в Кнессет первого созыва прошли за девять лет до принятия в 1958 году Основного закона о Кнессете, президент Израиля был впервые избран за шестнадцать лет до принятия в 1964 году Основного закона о президенте государства, ведомство Государственного контролера сорок лет работало без определяющего его деятельность Основного закона (принят в 1988 году). С принятием в 1968 года Основного закона о правительстве не произошло практически никаких перемен в работе органов исполнительной власти, а с принятием в 1984 году Основного закона о судопроизводстве — в органах власти судебной. Иерусалим был объявлен столицей государства немедленно после провозглашения независимости, девятнадцать лет спустя Восточный и Западный Иерусалим были объединены под израильским суверенитетом, однако прошло еще долгих тринадцать лет, пока в 1980 году был принят Основной закон о Иерусалиме — столице Израиля. Принцип подчиненности армии гражданским органам власти утвердился в Израиле задолго до того, как в 1976 году был принят Основной закон об армии.
Иной была ситуация с Основным законом о свободе и достоинстве человека и Основным законом о свободе деятельности, принятым в 1992 году (второй из этих законов был принят в 1994 году в новой редакции). До этого все принятые Кнессетом Основные законы относились к функционированию тех или иных государственных институтов, однако теперь появились Основные законы о гражданских правах личности. Кроме того, вторая редакция Основного закона о свободе деятельности включала и статью о том, что «Основные права человека в Израиле базируются на признании человека высшей ценностью, на святости и неприкосновенности его жизни и свободы. Уважение этих прав соответствует духу Декларации независимости Государства Израиль». До этого зафиксированные в Декларации независимости права на свободу вероисповедания и совести, а также отчетливо выраженный в ней принцип «полного общественного и политического равноправия всех граждан без различия религии, расы или пола», никогда не были повторены ни в одном из принятых Кнессетом законов. Именно поэтому в своих многочисленных выступлениях и статьях нынешний председатель Верховного суда Израиля Аарон Барак охарактеризовал эти законы как «существенное изменение в нашем конституционном строе, составляющее конституционную революцию». По мнению судьи А. Барака, с принятием этих законов «полномочия Кнессета ограничиваются; Кнессет теперь может далеко не все». Строго говоря, подобное мнение не может базироваться ни на одной из статей двух вышеуказанных законов конкретно, а исключительно на обобщенном восприятии духа этих документов, причем восприятии сугубо субъективном: в то время как Аарон Барак говорит о «существенном изменении ... составляющем конституционную революцию», его коллега, бывший член Верховного суда Моше Ландой, утверждает, что «конституционной революции не было, её никто не проводил». Дискуссия по этому поводу расколола израильских юристов на два лагеря; в 1998 году альманах юридического факультета Иерусалимского университета посвятил обсуждению этой проблемы сдвоенный выпуск, в котором трибуна предоставлена практически всем известным в стране правоведам.
С одной стороны, бывший председатель комиссии Кнессета по вопросам законодательства и права Уриэль Лин выразил мнение, что важность новых основных законов состоит в том, что «в их содержании и концепции завершено создание инфраструктуры, необходимой для принятия конституции Израиля». Подобное мнение Уриэля Лина основывается и на том, что в Израиле впервые был принят Основной закон, придавший юридическую силу Декларации независимости. С другой стороны, не следует забывать, что введение в основной закон упоминания о Декларации независимости, гарантирующей равенство всех граждан страны без различия вероисповедания и национального происхождения, было результатом давления со стороны леворадикального блока МЕРЕЦ, выступившего с категорическим протестом против требования религиозных партий об изменении Закона о свободе деятельности в его первй редакции в целях запрета импорта некошерного мяса. В итоге, упоминание духа Декларации независимости было введено в Закон лишь в его исправленной — по требованию ортодоксов — редакции, причем введено в качестве компенсации левому блоку за изменение статус-кво во взаимоотношениях между религией и государством. Иными словами, едва ли не фундаментальное положение «конституционной революции» попало в Основной закон почти случайно, и нет никакого сомнения в том, что большинство депутатов Кнессета не планировали путем принятия данного закона ограничить собственные полномочия, как толкует результат их законотворческой деятельности судья А. Барак. В любом случае, как отмечает профессор Рут Габизон в своей книге «Конституционная революция — описание реальности, или воплощающее себя пророчество?», изданной в 1998 году Израильским институтом исследований проблем демократии, принятой в либерально-демократических странах основательной подготовительной работы, предшествующей принятию Конституции, в данном случае проведено не было.
Как подчеркивает профессор Бениамин Нойбергер, важно отметить и то, что кроме отдельных «защищенных» статей Основного закона о Кнессете, Основного закона о правительстве и Основного закона о свободе деятельности, все остальные основные законы (включая Основной закон о достоинстве и свободе человека) могут быть изменены простым большинством депутатов Кнессета. В то время как более чем за двести лет конституция США исправлялась всего семнадцать раз, в Израиле два основных закона (Основной закон о правительстве и Основной закон о свободе деятельности) заменялись целиком, а остальные законы исправлялись в общей сложности более тридцати раз. До тех пор, пока существует подобная ситуация и нет юридических рычагов, гарантирующих большую степень стабильности конституционного законодательства, мне кажется, с трудом можно говорить о «завершении создания инфраструктуры, необходимой для принятия конституции Израиля».
Важно отметить и то, что на сегодняшний день принцип отбора тех или иных законов в качестве «основных» вызывает небезосновательные сомнения. Например, такие важнейшие документы как Закон о возвращении (1950), Закон о гражданстве (1952), Закон о государственном образовании (1953), Закон о равноправии женщин (1951) и другие не имеют статуса «основных». Представляется, что без урегулирования этих основополагающих для Государства Израиль вопросов конституция страны будет заведомо неполной.
Кроме того, и пятьдесят лет спустя решение Кнессета известное как «компромисс Харари» вызывает целый ряд вопросов. Какие вопросы должны регулироваться основными законами, и действительно ли они охватят все главные сферы жизни общества? Каким образом должно быть принято решение о завершении процесса принятия Конституции; сколько основных законов должно быть принято до этого и каких? Каким образом основные законы будут объединены в Конституцию; потребуется ли дополнительное голосование для утверждения документа, объединяющего все основные законы в Конституцию? И, наконец, какова юридическая сила самого голосования по «компромиссу Харари», за который голосовало в свое время относительное, но не абсолютное большинство депутатов; может ли Кнессет проголосовать за иной путь принятия Конституции страны, дезавуируя тем самым принятые в прошлом решения?
На сегодняшний день все эти вопросы повисают в воздухе. А значит, шансы на то, что Государство Израиль обретет в скором времени полноценную конституцию, по-прежнему невелики.
В данной статье использована информация, изложенная в книге профессора Бениамина Нойбергера «Проблема конституции в Израиле», представляющая собой третий том десятитомного курса Открытого университета Израиля «Власть и политика в Государстве Израиль». В этой книге детально рассматриваются поднятые в статье вопросы, а также приводится полный текст Основного закона о свободе и достоинстве человека и Основного закона о свободе деятельности. Книга была переведена и выпущена на русском языке Академической программой по преподаванию еврейской истории, философии и израилеведения на русском языке Открытого университета Израиля.
Автор статьи — доктор философских наук, преподаватель кафедры социологии и политологии Открытого университета Израиля.