Сегодня, после двух с лишним лет после начала так называемой «интифады Эль-Акса», крах начавшегося ровно десять лет назад (в декабре 1992 года) процесса Осло представляется совершенно очевидным. Учитывая судьбоносную важность переговорного процесса с палестинцами для израильского общества, тема эта заслуживает самого пристального анализа.
Важно отметить, что так называемая «формула Осло» представляла собой значительное отступление от тех принципов, которые были выработаны на мадридской конференции. Во-первых, «формула Мадрида» предполагала параллельное ведение как двусторонних, так и многосторонних переговоров по проблемам, представляющим интерес для всех государств региона (экономическое сотрудничество, проблемы экологии и водных ресурсов и так далее). При этом предполагалось параллельное развитие диалога между Израилем и всеми граничащими с ним странами. Во-вторых, «формула Мадрида» не признавала возможность создания в перспективе независимого палестинского государства, ведущую роль в котором будут играть лидеры ООП. Именно поэтому И. Шамир настаивал на включении палестинских представителей в совместную иордано-палестинскую делегацию и исключении из переговорного процесса официальных лиц ООП. В-третьих, переговоры должны были проходить гласно и открыто. В противовес этому, соглашения в Осло представляли собой достигнутый в тайне прорыв только в отношениях с палестинцами (которых представляли преимущественно лидеры ООП), не только не скоординированный, но даже не согласованный с представителями хашемитской династии.
Существенный изъян соглашений в Осло (изначально определенных как «промежуточные») состоял в том, что в них были заложены обязывающие сроки достижения «окончательного» урегулирования. Переговоры о постоянном урегулировании между Израилем и палестинцами должны были начаться не позднее, чем в начале третьего года действия соглашений о промежуточном урегулировании (май 1996) и закончиться к 4 мая 1999 года. При этом не было выработано никаких рекомендаций и соглашений по поводу форм сосуществования двух народов после этой даты.
Изначально предполагалось, что переговоры о промежуточном урегулировании не будут включать наиболее спорные и тяжелые проблемы, как, например, вопросы, касающиеся статуса Иерусалима, возможного возвращения или выплаты компенсаций палестинским беженцам, будущего еврейских поселений на контролируемых территориях. Сложилась парадоксальная ситуация: с одной стороны, обсуждение самых проблематичных вопросов было отложено, и не было выработано никаких «промежуточных» механизмов их разрешения; с другой стороны, был установлен четкий и недвусмысленный срок достижения согласия по этим вопросам. При этом не были сформулированы возможные пути продолжения диалога или продления срока действий «промежуточных» соглашений в случае, если переговоры о достижении «постоянного» урегулирования не завершатся до мая 1999 года. Вероятно, имело бы смысл попытаться достичь и каких-то промежуточных соглашений по наиболее проблематичным вопросам, например, согласовать формы участия палестинских представителей в муниципальном управлении Иерусалима, расширить право на прибытие в Израиль палестинцев на основе принципа воссоединения семей и по гуманитарным соображениям и так далее. Наличие подобных «первичных» соглашений могло бы значительно облегчить последующее продвижение переговорного процесса по соответствующим направлениям, однако никаких действий в этом направлении предпринято не было.
Как известно, первым практическим шагом по передаче палестинцам контроля над отдельными территориями стало упомянутое выше подписание в Каире 4 мая 1994 года соглашения о секторе Газа и Иерихо. Согласно этому документу, под контроль создававшейся Палестинской национальной администрации передавалась оккупированная, но не аннексированная Израилем территория сектора Газа (площадью около 365 кв. км) и города Иерихо и его окрестностей (площадью более 60 кв. км) на Западном берегу реки Иордан. Израиль сохранил контроль над всеми находящимися в секторе Газа еврейскими поселениями, а также ответственность за обеспечение безопасности и паспортно-визового режима на всех пограничных контрольно-пропускных пунктах.
В соответствии с этим соглашением, израильская гражданская администрация в секторе Газа и в районе Иерихо была распущена, а ее полномочия и обязанности были переданы Палестинской администрации. Соглашение предусматривало передачу под палестинский контроль деятельности в двадцати пяти сферах, в том числе в области образования, социального, пенсионного и медицинского обеспечения, трудоустройства, формирования бюджета, налогообложения и страхования, жилищного строительства, транспорта, туризма, обеспечения почтовых и иных услуг связи, функционирования электрических систем и водоснабжения. Кроме того, под палестинский контроль были переданы вопросы, относящиеся к использованию природных ресурсов, охране окружающей среды, сельскому хозяйству, археологическим раскопкам, религиозной деятельности и некоторые другие.
28 сентября 1995 года в Вашингтоне было подписано еще одно палестино-израильское соглашение, известное как «Осло-2». В этом документе отмечалось, что первая стадия переговоров между Израилем и ООП завершена. Кроме того, Вашингтонское соглашение определяло порядок проведения выборов в Палестинский национальный совет, а также форму и сроки передачи полномочий израильской гражданской администрации палестинцам на территориях, не включенных в соглашение по Газе и Иерихо. Согласно подписанному соглашению, Израиль должен был передать палестинским органам власти все полномочия в шести из семи городов на Западном берегу: в Дженине, Шхеме (Наблусе), Туль-Карме, Калькилии, Рамалле и в Бейт-Лехеме (Вифлееме). Были согласованы особые меры по разграничению ответственности и полномочий в Хевроне. Дело в том, что, несмотря на подтвержденную археологическими раскопками и историческими исследованиями неоспоримую значимость для еврейской истории таких городов, как Шхем, Бейт-Лехем и Иерихо, на момент подписания соглашения в них практически не было еврейских жителей. В Хевроне же существовала небольшая, но необычайно сильно идеологически мотивированная еврейская община, что делало необходимым соблюдение в этом городе особых правил обеспечения безопасности.
Согласно подписанным соглашениям (особняком в этой связи стоит Вашингтонская декларация от 28 сентября 1995 года, известная как договор «Осло-2»), вся территория Западного берега делилась на многочисленные зоны, получавшие различный статус. Зона «A» включает все шесть перечисленных выше палестинских городов (а также Иерихо) и близлежащие окрестности; в ней Палестинская администрация обладает всей полнотой военной и гражданской власти. Зона «В» включает в себя многочисленные палестинские поселки и деревни; в ней Палестинской администрации передавались все полномочия в гражданских сферах, в то время как Израиль продолжал сохранять свои полномочия в сфере обеспечения безопасности. В зоне «В» палестинцам позволялось создать двадцать пять полицейских участков, призванных обеспечивать общественный порядок, однако действия палестинской полиции должны были согласовываться с Израилем. В зоне «С», в которую были включены все еврейские поселения (в некоторых из них проживало лишь несколько десятков семей, тогда как в других — сотни и тысячи человек), а также большая часть незаселенных территорий, Израиль сохранил все полномочия как в военной, так и в гражданской сферах. Израиль также сохранял в неприкосновенности свои полномочия по контролю над всеми КПП на иордано-израильской и израильско-египетской границах.
Израильская армия передала под палестинский контроль все густонаселенные города на Западном берегу (кроме Хеврона, где это произошло позднее) в начале 1996 года. Несмотря на столь значительные уступки, палестинский террор не только не ослаб — напротив, весьма усилился. В марте 1996 года в Иерусалиме и Тель-Авиве прогремели пять взрывов в общественном транспорте, в которых погибли многие десятки человек. Вопреки недвусмысленным обязательствам, взятым на себя Палестинской администрацией, палестинские силовые структуры не только никак не боролись с террором, но и поддерживали его. Активное участие палестинских полицейских и сотрудников спецслужб в подготовке и осуществлении антиизраильских террористических актов, бывшее очевидным уже тогда, в то время замалчивалось даже израильскими СМИ, бывшими — как и в период, предшествовавший Войне Судного дня — в плену ошибочной концепции, согласно которой достигнутое политическое урегулирование продержится еще долгое время.
Палестинская сторона не соблюдала и другие обязательства, которые она взяла на себя согласно подписанным соглашениям. Так, хотя обе стороны обязались защиту святых мест и обеспечение свободного доступа к ним, вооруженная толпа палестинцев разгромила мемориальный комплекс возле могилы праотца Иосифа в Шхеме. После этого комплекс был восстановлен под патронажем Палестинской администрации, однако все признаки, свидетельствующие о значимости этого места для еврейской истории, бесследно исчезли.
Кроме того, палестинцы нарушили все взятые на себя обязательства, касающиеся формирования, численности и оснащенности их силовых структур. Вопреки подписанным соглашениям, на службу в палестинскую полицию и спецслужбы принимались активные члены радикальных исламских террористических организаций, а получаемое (прежде всего, от Ирана) и закупаемое палестинскими силовыми структурами оружие по своим количественным и качественным характеристикам во много раз превосходит то, что было согласовано в подписанных соглашениях. Оружие палестинских силовых структур было впервые направлено в сторону израильских солдат в ходе массовых беспорядков сентября 1996 года (тогда погибли более пятнадцати солдат ЦАХАЛа и более восьмидесяти палестинцев), спровоцированных палестинской пропагандой после открытия второго выхода из Хасмонейского туннеля.
Отдельная история связана с взятыми на себя палестинцами обязательствами по отмене тех пунктов Палестинской хартии, в которых призывается к уничтожению Государства Израиль и которые противоречат подписанным мирным договорам. Из соглашения в соглашение палестинские лидеры раз за разом брали на себя обязательства по исправлению написанной в крайне антиизраильском тоне Палестинской хартии. Казалось бы, можно считать, что палестинцы свое обещание выполнили: 24 апреля 1996 года Палестинский национальный совет, собравшийся в Газе, проголосовал за предложение Я. Арафата считать недействительными статьи, противоречащие договоренностям между ООП и правительством Израиля, а 14 декабря 1998 года Палестинский национальный совет открытым голосованием в присутствии президента США Б. Клинтона вновь подтвердил это решение. Однако с политико-юридической точки зрения, Палестинская хартия так и не была отменена. Согласно статье 33 Хартии, своего рода «конституции Палестинского государства в пути», она может быть изменена или отменена только голосованием двух третей списочного состава Национального совета ООП. Факт состоит в том, что ни в ходе голосования 24 апреля 1996 года, ни в ходе голосования 14 декабря 1998 официальный подсчет голосов не велся: делегаты просто поднимали руки, но эти поднятые руки никто не считал. Кроме того, на голосование ставился вопрос «об отмене тех статей Хартии, которые противоречат палестино-израильским договоренностям», при этом сами эти статьи не конкретизировались: голосуя, члены Исполкома ООП не имели понятия о том, какие именно статьи они исключают из текста Хартии, равно как и то, как же выглядит Хартия в исправленном виде. Поэтому фактически палестинцы дважды провели показательные шоу, имевшие лишь символическое значение. Оголтелая антиизраильская пропаганда практически во всех палестинских СМИ также продолжается, несмотря на многочисленные обязательства по ее прекращению.
Подлинный кризис процесса Осло пришелся на период правления Эхуда Барака. Случилось это в 2000 году, когда стороны перешли к переговорам об окончательном урегулировании конфликта — переговорам, закончившимся сокрушительным провалом и новым витком палестинской интифады. Как говорил впоследствии активный участник этих переговоров, тогдашний министр иностранных дел Израиля, один из самых блестящих интеллектуалов в стране Шломо Бен-Ами, «у нас было несколько рабочих гипотез. Думаю, важнейшая из них — та, которая уже несколько лет была основополагающей для американцев и европейцев и для израильских левых и центристов: что процесс Осло создал на ближнем Востоке рациональный международный порядок, построенный на взаимности и способный привести к приемлемому компромиссу. Рабочей гипотезой для всех, в том числе и Эхуда Барака, было то, что в 1993 году здесь было создано палестинское «пред-государство», поддерживающее с нами деловые отношения — в принятых международных терминах. Впоследствии выяснилось, что то была ошибочная гипотеза, основанная на неправильном понимании намерений другой стороны. Выяснилось, что Осло было для Арафата одним большим камуфляжем, под прикрытием которого он применял и применяет политическое давление и террор в разных дозах, чтобы подрубить саму идею двух государств для двух народов».
На переговорах в Кемп-Дэвиде в июле 2000 года и в Табе в январе 2001 года правительство Э. Барака выразило готовность передать под палестинский контроль более 90% территорий Западного берега, согласилось на раздел Иерусалима (включая раздел Старого города и передачу под палестинский суверенитет Храмовой горы), а также объявило о согласии на ежегодный прием на территории Израиля сорока тысяч палестинских иммигрантов. И это в то время, когда Э. Барак был уже лидером правительства меньшинства: и Национально-религиозная партия (МАФДАЛ) во главе с Ицхаком Леви, и партия «Исраэль Ба-Алия» во главе с Натаном Щаранским, и движение «Гешер» во главе с Давидом Леви, и даже партия ШАС, поддержавшая в свое время соглашения в Осло, вышли из правительственной коалиции! Несмотря на то, что даже при поддержке извне депутатов от арабских партий Э. Барак не имел поддержки парламентского большинства, и уже была объявлена дата проведения досрочных выборов (6 февраля 2001 года), Э. Барак продолжал переговоры, выразив готовность на дальнейшие уступки. Полная информация о переговорах в Табе на сегодняшний день еще не опубликована. Согласно сообщениям мировых СМИ, израильская делегация отступила от требования о сохранении израильского контроля над границей Палестины с Иорданией и Египтом, а также согласилась эвакуировать всех жителей 140 еврейских поселений на Западном берегу и в секторе Газа. Кроме того, израильская делегация объявила о согласии прекратить еврейское строительство в новых иерусалимских районах Хар-Хома и Рас эль-Амуд, передав их впоследствии под палестинский контроль. Однако соглашение о постоянном урегулировании так и не было достигнуто. Палестинское руководство предпочло переговорному процессу террористическую деятельность.
Какими бы не были подписанные (или не подписанные) соглашения, необходимо отметить, что проходившие в 1993-2001 гг. тайные переговоры, которые вели преимущественно лейбористские правительства, нанесли большой урон израильской демократии. Необратимые решения по судьбоносным вопросам принимались тайно и келейно крайне узким кругом лиц, при этом в средствах массовой информации почти не публиковалась информация ни о ходе переговорах, ни об изменениях израильской позиции. Тот факт, что правительство, не имевшее поддержки большинства в Кнессете и стоявшее в буквальном смысле слова накануне досрочных выборов, считало себя вправе идти на необратимые уступки по самым принципиальным вопросам, по существу поставил под сомнение демократический характер формы правления в Израиле. К сожалению, эта проблема была практически проигнорирована израильским обществом, что заставляет опасаться того, что подобное может повториться.
Автор — доктор философии, сотрудник иерусалимского Института «Шалем», преподаватель кафедры социологии и политологии Открытого университета Израиля.