Многие новые — да и не только новые — граждане Израиля зачастую выражают небезосновательное удивление целым рядом аспектов политического устройства страны. Анализ многочисленных статей и писем читателей, опубликованных в русскоязычной периодике в последние годы, позволил выделить десять характеристик, отражающих весьма важные особенности израильской общественно-политической жизни. Среди них: (1) отличающая израильскую политическую систему крайняя многопартийность (общее число жителей страны, обладающих избирательным правом, составляет лишь 4 миллиона 505 тысяч человек, а в парламенте страны представлено почти двадцать партий!); (2) отсутствие единства в рядах правительства (министры и даже члены «узкого» кабинета по вопросам безопасности регулярно критикуют политику правительства и его главы в средствах массовой информации); (3) разобщенность оппозиции (критики правительственной политики даже из простых прагматических соображений могли бы стремиться к созданию объединенных антиправительственных блоков и коалиций, однако этого не происходит); (4) практика «политических назначений» — министрами и их ближайшими сотрудниками повсеместно назначаются депутаты и партийные функционеры, не имеющие почти никакого понятия о той сфере деятельности, которыми их назначают руководить; (5) существование определенных «пережитков» социализма и планового хозяйства в экономической жизни; (6) доминирующее положение сторонников левых партий во многих государственных учреждениях и в средствах массовой информации; (7) несогласованность многих законодательных норм между собой, действие в ряде сфер британского и даже оттоманского законодательства — более полувека спустя после обретением Израилем политической независимости; (8) определенная слабость гражданского общества, сравнительная малочисленность внепарламентских движений протеста; (9) формальное существование чрезвычайного положения, не отмененного до сих пор; и, наконец, удивляющий многих (10) «гражданский» характер израильской армии, добивающейся при этом больших успехов в деле обеспечения безопасности страны. Интересно отметить, что в буквальном смысле все без исключения перечисленные выше характеристики сложились достаточно давно, еще в эпоху правления первого премьер-министра Израиля Давида Бен-Гуриона, претерпев с тех пор хоть и значительные, но не кардинальные изменения. Именно поэтому представляется важным в сжатой форме рассказать не сколько даже об этом человеке (его подробная биография, написанная М. Бар-Зохаром, вышла в том числе и на русском языке), сколько о его времени и том политическом наследии первого десятилетия израильской независимости, которое сохраняет свое значение и в наши дни.
Задачи и проблемы, стоявшие перед молодым Государством Израиль в 1948 году, были похожими на те, с которыми столкнулись другие страны, провозгласившие государственный суверенитет. Однако история становления демократии в Израиле не вписывается в какие-либо традиционные рамки и модели, принятые для анализа политических режимов в западных странах. С одной стороны, Израиль, наряду с Индией, остается одной из двух стран, получивших независимость после второй мировой войны, сумевших установить и сохранить демократическую форму правления. Иными словами, из многих десятков стран, провозгласивших государственный суверенитет в течение последних пятидесяти пяти лет, лишь Израилю и Индии удалось утвердить приоритет демократически избранных институтов власти, что весьма впечатляет, особенно учитывая тот факт, что обе страны находятся в состоянии перманентного военно-политического противостояния с окружающими их враждебными мусульманскими странами. С другой стороны, и в Израиле, и в Индии правящие партии бессменно сохраняли свое лидирующее положение на протяжении нескольких десятилетий, что весьма нехарактерно для либеральных демократий. Англичане покинули Индию в 1947 году, после чего правящей партией в стране стал Индийский национальный конгресс, впервые проигравший всеобщие выборы в 1967 году. Британский мандат на управление Палестиной закончился в 1948 году, после чего управление страной перешло к органам власти, доминирующее положение в которых занимали представители Рабочей партии Израиля. Гегемония Рабочей партии продолжалась двадцать девять лет — до 1977 года. Следует отметить и то, что и в Израиле, и в Индии (как и во многих других странах) пули убийц обрывали жизни законно избранных лидеров страны: ярко выраженный политический характер убийств Ицхака Рабина, Индиры Ганди и ее сына Раджива наглядно продемонстрировал хрупкость демократической формы правления, которая многими в обществе ставится под сомнение.
Вопреки распространенному мнению, израильское общество никогда не отличалась высокой степенью единства ни в вопросах внутренней, ни внешней политики. По данным опроса, проведенного в 1962 году, 26% израильтян выступали за развитие экономики страны по капиталистическому пути, в то время как 54% были сторонниками той или иной формы социализма (см.: Alan Arian, «The Choosing People. Voting Behavior in Israel», Cleveland, 1973, p.128). Данная проблема не только отражала значительные расхождения между левыми и правыми партиями, но и служила источником серьезных разногласий внутри самой Рабочей партии.
В вопросах внешней политики Израиль пытался лавировать между супердержавами, причем вопрос о взаимоотношениях с Советским Союзом раскалывал общество не меньше, чем вопрос о путях урегулирования конфликта с арабскими странами. Недоверие Бен-Гуриона к внешнему миру, его доброй воле и моральным критериям по отношению к евреям сочеталось в нем с убежденностью, что опора на еврейскую диаспору должна быть центральной осью внешней политики страны. Принципиально важно отметить в этой связи мнение Бен-Гуриона об ответственности Государства Израиль за судьбу мирового еврейства, причем эта политика главным образом базировалась на принципах морали и лишь частично являлась результатом прагматических соображений. Этот «анти-прагматизм» по отношению к еврейским общинам стран диаспоры сочетался в мировоззрении Бен-Гуриона с весьма прагматичным подходом по отношению к мировым державам. Пожалуй, едва ли не наиболее острым был вопрос о возможности заключения соглашения с Германией, и Бен-Гурион пошел на это, несмотря на беспрецедентный размах антиправительственных демонстраций. Враждебность Бен-Гуриона по отношению к коммунистической идеологии, советскому режиму и советскому руководству (по словам иерусалимского политолога Ури Бялера, «Бен-Гурион решительно осуждал советский тоталитаризм и не сомневался в абсолютной враждебности коммунистического блока по отношению к сионистскому движению») не помешала ему верить, что, несмотря на идеологические разногласия, благодаря новой политике Советского Союза в конце 40-х годов политические контакты между двумя странами станут возможными. Он считал, что необходимо избегать любой конфронтации с Россией и даже взвешивал возможность заключения военно-стратегического соглашения с СССР. Подобный прагматичный подход Бен-Гурион демонстрировал и в отношении Великобритании. Несмотря на официальное признание Израиля Великобританией 27 апреля 1950 года, воспоминания о жесткой политике мандатных властей, в особенности после окончания второй мировой войны, вызывали ожесточенные споры о возможности и целесообразности политического сближения с этой страной. Хотя во время Войны за независимость Бен-Гурион твердо верил, что в этом политическом и военном конфликте Великобритания являлась «невидимым» врагом Израиля, в октябре 1956 года он пошел на проведение совместной с Великобританией военной операции против Египта.
Противоречия сложившейся в Израиле политической системы проявлялись еще и в том, что при наличии сильного руководителя с авторитарными склонностями наиболее важные вопросы внутренней политики решались путем переговоров и компромиссов между едва ли не всеми конфликтующими сторонами. При доминирующем положении Рабочей партии в Кнессете, правительстве и в местных органах власти почти все основные политические вопросы (в том числе о статусе религии в общественной жизни, о создании единой системы образования в стране, о путях формирования конституционного законодательства и т.д.) были урегулированы путем достижения взаимоприемлемых компромиссов между нею и другими политическими партиями. Несмотря на господство Рабочей партии в хозяйственной жизни страны, в Федерации профсоюзов и во многих общественных организациях, в основе политической жизни страны лежали принципы многопартийности, регулярно проводились всеобщие выборы, существовала сильная судебная власть, соблюдался принцип разделения властей, что позволяет говорить о существовании в Израиле демократической формы правления уже в первые годы после обретения страной государственной независимости.
Ведущая роль Рабочей партии в большинстве сфер общественной жизни не вызывала сомнений еще в догосударственный период. Такое положение сложилось во времена ишува, когда рабочее движение пользовалось решающим влиянием в обществе, вследствие чего созданная в 1930 году (после слияния партий Ахдут ха-авода и Ха-поэль ха-цаир) Рабочая партия заняла доминирующую позицию как в политике, так в хозяйственной и управленческой сферах ишува. Несмотря на достаточно большое количество партий, сложившихся на момент провозглашения независимости Израиля (в ходе состоявшихся в 1949 году выборов в Кнессет первого созыва электоральный барьер преодолели двенадцать партийных списков), политическая гегемония Рабочей партии облегчалась отсутствием в стране единой оппозиции, которая бы могла на равных бороться с Бен-Гурионом и возглавляемой им партией.
В первые годы государственной независимости Израиля оппозиция состояла из четырех групп партий, имевших различную идеологическую платформу. Речь идет (1) об объединившихся в 1948 году в партию МАПАМ просоветски настроенных левосоциалистических партиях Ахдут ха-авода — Поалей Цион и Ха-шомер ха-цаир; (2) об объединившихся перед выборами 1949 года в единый блок (распавшийся уже перед выборами в Кнессет второго созыва в 1951 году) религиозных партиях сионистского (движения Мизрахи и Ха-поэль ха-мизрахи) и несионистского (движения Агудат Исраэль и Поалей Агудат Исраэль) толка; (3) о союзе заново объединившихся после раскола 1935 года членах Федерации Общих сионистов, именовавших себя «партией центра» и о близкой к ним по духу Прогрессивной партии; и, наконец, (4) о блоке правых партий, включавшем движение Херут и ревизионистов, в который вошли также многие бойцы действовавших в 1930-х — 1940-х годах военизированных организаций ЛЕХИ и ЭЦЕЛЬ. Слабость оппозиционных сил заключалась в их крайней разобщенности, вызванной непримиримостью их идеологических позиций и нежеланием идти на взаимное сближение, что лишало их возможности действовать совместно и образовать единый блок, который мог бы бросить вызов гегемонии Рабочей партии. В результате, в первые два десятилетия государственной независимости позиции Рабочей партии оставались незыблемыми. На всех выборах она получала наибольшее число голосов. После выборов в Кнессет в 1949 году она имела 46 мандатов, в 1951 году — 45, в 1955 году — 40, в 1959 году — 47. Подобная стабильность лидирующего положения Рабочей партии была особенно впечатляющей на фоне стремительного увеличения численности населения Израиля (выросшего за период с 1948 по 1958 гг. более чем в два с половиной раза) и изменения его социально-демографического состава, вызванного постоянным прибытием новых иммигрантов из стран диаспоры. Постоянная угроза существованию Государства Израиль и обусловленное ею ощущение внутренней сплоченности были, пожалуй, самыми сильными факторами, укрепляющими позиции Рабочей партии, ибо в условиях непрекращавшейся борьбы за существование любая попытка изменить политическую конфигурацию в стране воспринималась как покушение на стабильность в стране.
Следует отметить, что основные политические партии и движения сложились в Палестине еще в период британского мандата, поэтому можно говорить о том, что уже во времена ишува в еврейском обществе сформировались принципы многопартийности и плюрализма. В каждом составе избиравшегося в годы мандата Национального собрания было представлено более десятка списков различных партий и движений; в состоявшихся в 1949 году выборах в Кнессет первого созыва участвовала двадцать одна партия. Однако полномочия центральных национальных учреждений ишува признавались далеко не всеми; в частности, отношение к этим учреждениям представителей религиозных кругов и сторонников ревизионистского движения было весьма неоднозначным. Достаточно сказать, что в последних в период британского мандата выборах в Собрание представителей, состоявшихся в 1944 году, не участвовало более 32% жителей ишува, имевших право голоса (из 300.018 человек, обладавших избирательным правом, в выборах приняли участие 202.448 человек). После провозглашения независимости Бен-Гурион считал крайне важным добиться признания легитимности власти нового правительства в глазах всех групп населения страны. Исходя из этого, он стремился создать государственное устройство, характерными признаками которого были бы терпимость и готовность к сотрудничеству, невзирая на политические разногласия. Он понимал необходимость идти на компромисс с большинством партий, включая даже и антисионистские, например Агудат Исраэль. В результате такого подхода в Израиле первого десятилетия сложилась достаточно стабильная политическая система, основу которой составлял консенсус между парламентскими фракциями по некоторым наиболее важным проблемам при одновременном сохранении разногласий по другим. Позиция самого Бен-Гуриона отличалась определенной непоследовательностью. Будучи непримиримым противником любых форм сотрудничества с ревизионистами (еще в 1934 году он заявил по этому поводу, что «нет ничего более смешного или преступного, чем борьба конституционными средствами с антиконституционными силами»), он чуть более месяца спустя после провозглашения независимости Израиля отдал приказ о расстреле судна «Альталена» (в результате чего погибло шестнадцать человек), поставив страну на грань гражданской войны. Вместе с тем Бен-Гурион неоднократно заявлял, что главным принципом его политики является сохранение единства еврейского народа, ибо именно отсутствие такового было, по его мнению, проклятием всей еврейской истории. Однако необходимо отметить, что, несмотря на то, что по многим болезненным для еврейского общества вопросам был найден компромисс, в большинстве своем они не были решены, а лишь «заморожены» на какое-то время, и впоследствии споры по ним продолжались. В этой связи выделяется соглашение о статус-кво во взаимоотношениях между религией и государством. Несмотря на то, что по данным проведенных еще в шестидесятые годы опросов доля граждан, определенно относивших себя к светскому населению, более чем вдвое превышала процент религиозных, а 52% избирателей правящей Рабочей партии выступали за отделение религии от государства, оно так и не было проведено. По словам известного израильского политолога Эхуда Шпринцака, имеет смысл говорить о том, что в первые годы в Израиле был достигнут лишь «оперативный», а не постоянный консенсус.
Помимо прочего, достигнутая политическая стабильность во многом была обусловлена отсутствием сильных независимых общественных движений вне партийной системы. Большинство учреждений, общественных организаций, групп лоббирования и средств массовой информации были связаны с самим правительством, с «полуправительственными» органами, такими, как Федерация профсоюзов и Еврейское агентство, или же с политическими партиями. Многие средства массовой информации также принадлежали тем или иным партиям. В этих условиях оппозиционные группы пытались достичь своих политических целей, не выходя за рамки существующего оперативного политического консенсуса. Деятельность неправительственных организаций в те годы была ограниченной, а движения социально-политического протеста возникали редко и не были долговечными. Ни состоявшаяся в 1951 году забастовка моряков, ни бурные демонстрации протеста во время обсуждения Кнессетом соглашений о репарациях с Германией в январе 1952 года, ни трехмесячная забастовка на заводе «Ата» летом 1957 года, ни волнения в Хайфском районе Вади-Салиб в июле 1959 года не привели к формированию новых социальных движений протеста, оставшись в истории Израиля как более или менее спонтанные кратковременные проявления общественного недовольства, не вызвавшие каких-либо серьезных изменений.
Для израильской модели политического устройства в первое десятилетие государственной независимости характерна относительная слабость законодательной ветви власти и ее зависимость от правительства. Взаимоотношения между парламентом и правительством складывались таким образом, что реальный механизм взаимодействия этих двух ветвей власти во многом отличался от того, который предусматривался соответствующими законами. Коалиционные соглашения, заключаемые после каждых выборов между партиями, входящими в правительство, во многом определяли повестку работы Кнессета до следующих выборов, причем отдельные законы буквально «навязывались» меньшинством большинству. Заимствованный у англичан принцип коллективной ответственности, означающий, что решения правительства обязательны для всех входящих в него министров, привел к тому, что при голосованиях в Кнессете депутаты от партий, входящих в коалицию, могли проголосовать против большинства в правительстве только при условии, что они были готовы покинуть коалицию и быть отстраненными от участия во власти. Создание широких коалиций, включавших большинство представленных в парламенте партий, явилось одной из основных причин, приведшей к тому, что на практике исполнительная власть господствовала над законодательной. Практика деятельности таких коалиций показывала, что пока правительство опиралось на стабильное большинство депутатов Кнессета, именно оно, а не Кнессет, принимало все действительно важные решения.
Еще одной важной характеристикой израильской модели государственного устройства является гражданский контроль над армией и другими силовыми структурами. Несмотря на то, что проблемы обеспечения безопасности постоянно находились (и находятся) в центре внимания общества, отодвигая на второй план важные социальные вопросы, контроль правительства и парламента за деятельностью силовых структур предотвратил опасность формирования в Израиле военного режима. После выборов в Кнессет первого созыва участие военных в списках кандидатов в члены парламента было запрещено, а число отставных военноначальников среди депутатов в пятидесятых-шестидесятых годах не превышало пяти. Тот факт, что в первое десятилетие политической независимости Израиля сменились четыре начальника Генерального штаба армии (эту должность последовательно занимали Яаков Дори, Игаль Ядин, Мордехай Маклеф и Моше Даян), а с ними — и некоторые другие представители высшего генералитета, свидетельствует о высокой степени защищенности израильской демократической системы от опасности формирования военной олигархии, навязывающей свои методы управления гражданскому руководству страны. Анализ электоральных предпочтений израильского офицерского корпуса, проведенный в 1965 году, не выявил принципиальных идеологических различий между политическими предпочтениями кадровых военных и гражданским населением: в армии, как и в обществе, представлены все существующие политические идеологии.
Парадоксальным образом, централизация государственной власти сочеталась в Израиле со сравнительно высокой степенью готовности правительства передать отдельные полномочия в руки не зависящих от него структур. Например, Федерация профсоюзов и после 1948 года в немалой степени определяла политику в таких сферах, как здравоохранение, строительство и социальное обеспечение, обладая определенным влиянием на процесс принятия экономических решений. Еврейское агентство продолжало играть активную роль в организационном обеспечении массовой миграции и поселенческого движения, а также в отношениях с евреями диаспоры. Это же относится и к Земельному фонду, который продолжал заниматься приобретением земель и их управлением.
Важно отметить и то, что в Израиле никогда не существовало монопольного контроля правящей партии над прессой: даже в годы политической гегемонии Рабочей партии наряду с издававшейся ею с 1925 года газетой «Давар» [«Слово»] выходили и газеты ее политических противников и конкурентов: находившиеся правее Рабочей партии ревизионисты выпускали в 1938-1949 гг. газету «Ха-машкиф» [«Наблюдатель»], а впоследствии — газету «Херут» [«Свобода»], правоцентристская партия Общих сионистов издавала в 1935-1965 гг. газету «Ха-бокер» [«Утро»], левосоциалистические партии Ахдут Ха-авода и МАПАМ — соответственно газеты «Ла-мерхав» (в 1947-1971 гг.) и «Аль Ха-мишмар» (в 1943-1995 гг.), коммунисты в 1947-1975 годах распространяли среди своих сторонников газету «Коль Ха-ам» [«Голос народа»]. Иными словами, несмотря на то, что большинство читателей черпали информацию о происходившем в стране и мире из газет, придерживавшихся определенной партийно-политической линии, далеко не всегда это была линия правящей Рабочей партии, печатный орган которой конкурировал на рынке средств массовой информации со многими другими партийными и частными изданиями, среди которых выделялся остро критический независимый еженедельник «Ха-олам ха-зе» [«Этот мир»]. Представляется особенно важным подчеркнуть, что даже в эпоху господства партийной прессы различные, порой — диаметрально противоположные толкования происходящих событий в разных газетах способствовали формированию полифонического социально-политического дискурса в стране: даже звуча громче остальных, голос газеты «Давар» не заглушал сильно отличавшиеся от него голоса других газет.
Подводя итог анализу формирования государственных институтов власти в Израиле первого десятилетия, заметим, что сложившаяся модель политического устройства в целом доказала свою жизнеспособность. Израиль сумел выжить в сложнейших для него условиях и утвердиться как сильное государство, которому удалось достичь впечатляющего экономического прогресса. Руководство страны сумело добиться высокой степени сплоченности весьма разнородного общества и мобилизовать его на решение неотложных для страны проблем. Демократические основы, заложенные в то время, определили характер развития государства и в дальнейшем, достаточно эффективно обеспечивая защиту прав и свобод граждан.
Автор — доктор философских наук, преподаватель кафедры социологии и политологии Открытого университета Израиля, научный редактор четырехтомника «Становление израильской демократии. Первое десятилетие».